Rio y Lima, octubre 2000
RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A.
Hechos y
opiniones: en general
1.
Hasta la fecha,
el programa MECOVI en Paraguay ha tenido éxito.
En su situación actual el
programa responde favorablemente a dos
inquietudes principales. Logró producir algo que tiene una utilidad indiscutible
para personas e instituciones que necesitan de información cuantitativa.
También logró crear una capacidad institucional que le permite continuar en la
ausencia de un Programa de ayuda técnica internacional aunque esa autonomía no
se extienda al apoyo financiero necesario.
2.
Mas allá de una
capacidad institucional para repetir lo que se hizo con la colaboración de
instituciones y consultores internacionales, se logró desarrollar una modesta
capacidad local para adaptar las actividades estadísticas inicialmente
financiadas por MECOVI a nuevos requerimientos. También se tomaran iniciativas
en el campo de la difusión de acceso a las bases de datos que pueden servir de
modelo a otros países involucrados en el mismo programa.
3.
Finalmente, el
Programa MECOVI en Paraguay está en las manos de una institución declarada por
observadores independientes como modelo para el sector público por su
independencia, actitud positiva frente a la necesidad de servir el público e
imaginación en las iniciativas tomadas.
4.
Ni siempre fue
así. Durante por lo menos un año el Programa MECOVI corrió riesgos graves de
malograrse. Los factores que crearan esa situación son conocidos, tiene que ver
con nombramientos de personas sin las necesarias calificaciones técnicas y de
gestión para asegurar el suceso del Programa. Pese al hecho de que es un
programa pequeño, MECOVI no es de ejecución sencilla y sus gestores necesitan
de una sólida experiencia para ejecutarlo correctamente.
5.
Es imperativo
para que el programa termine bien y que deje una base adecuada para actividades
posteriores, que los nombramientos futuros sean de personas de buena calidad
técnica, que puedan contar con el apoyo de todos los que deben colaborar en
MECOVI para asegurar el éxito del programa.
1.
Uno de los
objetivos de MECOVI es de dotar la institución ejecutora de una capacidad
analítica por lo menos en el ámbito de las estadísticas sociales. Por ahora dicha capacidad no se extiende mas
allá do que una capacidad de análisis descriptivo. Los planes de capacitación
deberán incluir propuestas concretas para dotar la DGEEC de dicha capacidad sin
la cual ningún acercamiento de usuarios puede ser exitoso a largo plazo y
ninguna información analítica transmitida a usuarios puede ser fructífera –
también a largo plazo.
2.
Otro objetivo de
MECOVI es de ayudar a crear condiciones favorables a que la institución
ejecutora pueda seguir con un programa completo de encuestas a los hogares en
la ausencia de ayuda externa. Para eso
se necesita que dicha institución pueda contar con técnicos suficientemente bien
preparados para asumir mayores responsabilidades en caso en que sus superiores
se retiren de sus funciones corrientes. Todavía hay vulnerabilidades en la
DGEEC y es imprescindible que el programa de capacitación diseñado para evitar
la creación de vacíos siga y si posible sea ampliado.
3.
En este caso
como en todos los países, la posición de Director es clave para garantizar el
éxito – o desafortunadamente el fracaso - de un programa. La DGEEC está en buenas condiciones pero no
hay ninguna garantía que dichas condiciones continúen en el mediano plazo. Sin
un cambio legal e institucional que
fortalezca significativamente la posición jerárquica de la DG y que minimice la
probabilidad de nombramientos de poca calidad el Programa así como el futuro
desarrollo de la estadística en Paraguay quedarán vulnerables.
1.
La evaluación de
la capacidad técnica de la DGEEC fue hecha con el supuesto de que sus condiciones
financieras no serian afectadas después de que se retire el Programa MECOVI. No
hay ninguna razón que permita un tal supuesto. El Programa representa una
fracción del presupuesto total que es demasiado elevada para que el Gobierno
pueda reemplazarla de un día para el otro.
Las condiciones financieras del sector público no son las mejores y por
lo tanto la vulnerabilidad financiera es quizá el aspecto que mayor inquietud
crea. El Programa MECOVI no tiene una “exit strategy” adaptada a las circunstancias presentes. Sin una estrategia de ese tipo, la
vulnerabilidad de los logros alcanzados durante la vida del programa has tal la
fecha es alta.
2.
La Encuesta
Integrada de Hogares (EIH) no está en una postura de equilibrio. Ha tenido
éxito pero su enorme tamaño (en número de preguntas y en número de distintos
módulos), y el hecho de que sea la única encuesta de su tipo en el país,
implica que muchos usuarios quieren anclar sus requerimientos estadísticos a la
EIH. Sin embargo, no existe ningún
estudio de una estrategia de encuesta alternativa ni siquiera una indicación de
cual es limite físico para impedir que la EIH se agrande más.
3.
Los gestores de
encuestas y el coordinador del Programa MECOVI no han adquirido todavía una experiencia
suficiente en los elementos de gestión operacional. Es necesario aprovechar su interés y entusiasmo
para capacitarlos en la materia para que
puedan dedicarse a estudios de productividad y de adaptación a condiciones
menos favorables que las presentes.
4.
Pese al hecho
que se han dado pasos muy importantes en todo lo que es técnica y calidad de
difusión, sin embargo no existen canales formales y bien definidos que sirvan a
la comunicación entre usuarios y productores de estadística. Dichos canales
deberían plasmarse en una comisión de usuarios, presidida por la DGEEC y
convocada antes de que se tomen las decisiones finales sobre el contenido de un
determinado cuestionario. La ejecución
de un censo de población en un futuro relativamente cercano es una oportunidad
ideal para recrear una tal comisión.
1.
En el plan
legal, hacer todos los esfuerzos por que se adopte el nuevo proyecto de ley
proponiendo que la DGEEC se transforme en un Instituto Nacional de Estadística
(INE) y que dicho INE asegure la mayor estabilidad posible y el menor grado de
intervención otra que la técnica a sus futuros directores.
2.
Seguir con todo
el vigor posible el plan de capacitación actual, tanto para estadísticos como
para técnicos en informática. En la
medida de lo posible capacitar los técnicos en el curso de gestión de encuestas
manejado por la oficina de estadística brasileña (IBGE).
3.
Estudiar los
costos y beneficios de soluciones alternativas a la estructura actual de la EIH
tales como la posibilidad de desarrollar un marco muestral, que serviría de
base a varias pequeñas encuestas, cada una por módulo. Hacer recomendaciones
para reemplazar la actual metodología si el estudio llega a demostrar que se
impone una solución alternativa.
4.
Amparar el
actual centro de información en la DG
con una comisión de usuarios teniendo en cuenta que dicha comisión debe
reunirse cuando exista algo que discutir y no exclusivamente cuando exista algo
que presentar.
5.
Utilizar la
excelente iniciativa relativa a la creación de una pagina “web” con los
productos del Programa MECOVI para definir los perfiles de usuarios continuos,
intermitentes y puntuales. Usar la
información obtenida para mejorar las tabulaciones y publicaciones
correspondientes al programa.
6.
Ser lo más
analítico posible en la gestión de recursos con dos objetivos principales:
disponer de información inmediata para que se puedan hacer evaluaciones rápidas
del estado del Programa y crear una base de estudio para que se puedan
implementar estrategias para aumentar la productividad de los recursos.
7.
Hacer un estudio
detenido de varias “exit strategies” para el programa MECOVI y del impacto de
cada una sobre las actividades patrocinadas por el programa. Dicho estudio
debería considerarse como la base para un dialogo eventual con las autoridades
que están financiando el programa para que cualquiera sea la decisión que tomen
sepan exactamente cuales las consecuencias esperadas.
2.1 El sistema estadístico en Paraguay
2.1.1
Paraguay es sin duda uno de los dos o tres países en América del Sur en que hay
mayor escasez de estadísticas tanto continuas como puntuales, tanto sociales
como económicas. En general, los casos
en que el Departamento de Estudios del Banco Central se encarga de una gran
número de estadísticas económicas además de la estimación de la contabilidad
nacional, apuntan a que el organismo que lleva las estadísticas básicas sea
débil, o tenga una historia relativamente corta, o que las circunstancias le
han impuesto un programa excesivamente reducido. Paraguay no es una excepción. La Dirección
General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC) tiene una historia larga
pero poca estabilidad sobretodo presupuestaria. También tiene un programa muy
reducido. Por ejemplo, al revez de lo que pasa en los demás cinco países del
MERCOSUR no es el organismo responsable
por el Índice de Precios al Consumidor (IPC.)
No se han levantado censos económicos hace mas de tres décadas. Prácticamente, la Dirección General existió
para encargarse del censo de población y para una encuesta de hogares de
alcance geográfico limitado a la capital y sus alrededores. Al revez, el Banco
Central tiene bajo su responsabilidad las cuentas nacionales, la balanza de
pago y cuentas conexas, el IPC y también muchas de las encuestas necesarias a
apoyar estas actividades.
2.1.2
Otros ministerios tienen la responsabilidad, por hecho o derecho, de mantener
ciertas actividades estadísticas como sucede en un gran número de países. Por
ejemplo, existen estadísticas derivadas de operaciones administrativas en los
sectores de salud y educación; hay estadísticas sobre la actividad en el agro
llevadas por el Ministerio competente, hay algunas estadísticas sobre el
mercado laboral derivadas de las actividades del Ministerio de Justicia y
Trabajo y, además, un número de “ong’s”
algunas financiadas directamente por donadores extranjeros también
llevan actividades estadísticas aunque típicamente de alcance regional o
departamental. Sin embargo, no existe
ninguna “cúpula” estadística que permita a estas varias entidades funcionar
como un sistema. Si hay alguna coordinación, no es más do que esporádica,
limitada y provocada por una o otra iniciativa de unos de los varios actores.
2.2 La
DGEEC ( historia, situación legal, relacionamiento con ministros)
2.2.1
La DGEEC tiene
antecedentes institucionales que remontan a la segunda guerra mundial. Sin embargo,
durante un largo periodo no presenció mucha actividad aunque en el año ’63 se
tenga levantado un censo industrial y comercial. El estatuto legal de la DG
también pertenece a la misma época
-1942. Aunque exista un Ministro responsable, cambios institucionales han
impedido que la historia de la institución sea continua. A presente, la
Dirección General tiene la ventaja o
desventaja de ser mencionada como un programa de la Presidencia de la Republica
y por lo tanto exenta de la tutela financiera impuesta por un Ministro. Pero el hecho de ser institucionalmente parte
integrante de un Ministerio, físicamente independiente, y financieramente
dotada de un estatuto especial, tiende a
crear tensiones entre Ministro y Director General sobretodo si no existe
una larga tradición de responsabilidad política sin interferencia
administrativa.
2.2.2
No hay una
tradición única en la región en lo que toca la posición de directores de
instituciones estadísticas cuando cambia un gobierno o el Ministro responsable
por la institución. Hay situaciones en
que cambia el gobierno y, sin embargo, queda el Director de la institución,
intocado. Hay otras en que apenas cambia el Ministro se pide la renuncia al Director
para poder reemplazarlo por una persona de la confianza del nuevo
Ministro. Lo que es menos usual es que
un Ministro tome la iniciativa de destituir un Director de Estadística. Hay sin
duda precedente pero es muy probable que han sido provocados por una acción del
Director tomada como inaceptable por su superior político.
2.2.3
Esta situación
confiere un grado de vulnerabilidad adicional a cualquiera proyecto importante
sobretodo si es un proyecto financiado por fuentes externas. Es algo que quizás valga la pena reconocer en
el diseño de futuros proyectos.
2.3 Tamaño:
números absolutos
2.3.1 El número de funcionarios de planta pagos a
partir del presupuesto es de unos 70 empleados (previstos para 2001 – véase
Anteproyecto de Presupuesto Año 2000) de los cuales unos 30 con títulos
universitarios. A esos profesionales,
técnicos y personal de apoyo toca agregar unas veinte personas contratadas,
casi todas financiadas por los aportes del BID.
2.3.2 Paraguay
es probablemente el país que junto con Ecuador y Uruguay tiene la oficina de
estadística más pequena del grupo de diez países sur americanos de habla
ibérica y que inclusive es el menor de todos.
Sin embargo, no es el que tiene la población menor o el menor PIB per
cápita.
2.4 Capacidad técnica
2.4.1 Uno de los resultados positivos más notables de
los esfuerzos conjuntos de la dirección
del DGEEC y del proyecto MECOVI ha sido en el ámbito de la capacitación. Un buena parte de la planta técnica de la DG
ha adquirido sus conocimientos especializados como parte de los objetivos de
MECOVI y ciertamente con su financiación.
Esto no significa que la DG pueda funcionar como organismo autónomo
desde el punto de vista de conocimientos en todas las áreas de las estadísticas
públicas pero si que ha adquirido autonomía técnica en las actividades en que
está comprometido – prácticamente todas relacionadas con encuestas de hogares.
2.5 Presupuesto
y relación con MECOVI
2.5.1 Tomando como referencia el anteproyecto de
presupuesto para el año 2000, el dato total para financiar las operaciones de
la DGEEC es de aproximadamente 2,2
millones de dólares EE.UU. La parte
representada por donaciones de organismos internacionales (principalmente el
BID) llega a unos treinta por ciento de la suma presupuestada (suponiendo que
es la suma finalmente aprobada.) Esos
montos son apropiados para financiar una importante encuesta de hogares con
alcance nacional – la encuesta permanente de hogares (EPH) que alterna con una
encuesta multitemática mucho más ambiciosa – la Encuesta Integrada de Hogares
(EIH.)
2.5.2. Es
difícil imaginarse como una oficia de estadística que está funcionando en una
forma moderadamente eficiente pueda variar su prepuesto tanto para bajo como
para arriba de unos treinta por ciento de un año para otro. La transición para bajo es más difícil aun si
los treinta por ciento adicionales sirven a financiar gastos estratégicos como
por ejemplo gastos de capacitación; adquisición de nuevos equipos de cómputo
para reemplazar una planta obsoleta; consultorias de afuera parea solucionar
problemas puntuales etc. Obviamente
dicha transición es factible y hay
precedentes para demostrarlo. Pero lo que en la práctica es imposible lograr es
que la producción anterior se mantenga al mismo ritmo, con la misma
calidad y con la misma oportunidad. De hecho en un caso extremo en que hay
principalmente una actividad llevada a cabo por la institución estadística, un
recorte de 30 por ciento en gastos anuales puede significar parálisis en el corto
sino en el mediano plazo.
2.6 Objetivos
del programa MECOVI
2.6.1 En definitivo, son tres los objetivos del programa MECOVI:
(a)
Mejorar la
calidad, cobertura y relevancia para fines de políticas sociales de la
información proveniente del Sistema Integrado de Encuestas de Hogares en
Paraguay.
(b)
Mejorar la
capacidad institucional en el manejo y el análisis de las encuestas de hogares
y condiciones de vida.
(c)
Promover la
coordinación interinstitucional en la definición y utilización de la
información de las en cuestas de hogares y en el desarrollo de sistemas de
estadísticas sociales para el mejor diseño, seguimiento y evaluación de
programas sociales.
El
cuarto objetivo (“asegurar amplia accesibilidad“ - véase Anexo VIII al
documento Programa MECOVI, Lineamientos para el Plan de Operaciones, II
Objetivos) no es un objetivo sino un atributo de © y este ultimo tampoco
es un objetivo estratégico sino una forma de alcanzar (a).
2.6.2 Los métodos empleados
para alcanzar estos dos objetivos ameritan una inspección detallada. Por ejemplo:
(a)
Hay una comisión
de usuarios para asegurar la cooperación interinstitucional sin la cual el
objetivo (c) no puede ser alcanzado?
(b)
Existe una o más
iniciativas para estimular usuarios intermitentes a examinar la accesibilidad a
los nuevos datos, a la clareza de las explicaciones que se dan del contenido
así como las limitaciones impuestas por las circunstancias de recolección?
2.6.3 El Programa MECOVI propone proporcionar apoyo
en varias áreas:
(c)
mejoramiento de
publicaciones;
(d)
mejoramiento de
capacidad analítica
(e)
capacitación
(f)
intercambio
entre productores [de estadística] e usuarios
(g)
acceso a los
datos
2.7 Las preguntas clave
2.7.1
Para que el proyecto sea evaluado con relación a los objetivos estos últimos
requieren una formulación operacional. En el caso de esta evaluación fueran
reemplazados por dos operaciones mensurables:
(a)
Verificar la
evidencia de que los resultados de la EIH son utilizados por varias
instituciones de los sectores público y privado para fines legítimos y que
dichos resultados son coherentes y creíbles.
(b)
Evaluar si en la
ausencia del Programa MECOVI y haciendo abstracción de problemas de financiación, la DGEEC estaría en condiciones de llevar
adelante un programa de encuestas de hogares equivalente al actual.
2.8
Métodos de trabajo de la consultoria (entrevistas,
documentos, acceso etc.)
2.8.1
La consultorïa
se llevó a cabo entrevistando un grupo de usuarios y los principales
productores de estadísticas incluyendo el actual coordinador del programa así
como su sucesor inmediato (véase Anexo I para una lista de
los nombres y funciones de los entrevistados.)
Las entrevistas no se hicieran siguiendo una estructura fija pero en
todos los casos los temas discutidos fueran los mismos (véase Anexo II para una
lista de los temas discutidos a su vez con usuarios y con productores.)
2.8.2
Además de las
entrevistas, el coordinador del programa MECOVI proporcionó una excelente documentación
incluyendo presupuestos, informes de avance, cuestionarios etc. El acceso a la
documentación fue ilimitado. Todos los documentos creados después de la llegada
del penúltimo coordinador y del nuevo director de la DGEEC, existen también en
versión electrónica.
2.8.3 La misión coincidió con la ceremonia de
presentación de los cuatro primeros trabajos de investigación hechos sobre la
base de los datos arrojados sobretodo por la EIH y de la publicación del primer
número de una nueva revista concebida para dar publicidad a trabajos de
análisis cuantitativo. Esta coincidencia fue suficiente para dar una idea no
solamente de las iniciativas de la DGEEC en la materia pero también del nivel
de interés aportado por un grupo de investigadores a los datos y de la relevancia
de estos últimos para apoyar políticas y acciones públicas vigentes.
2.8.4 En lo que toca esta última iniciativa, hay que
felicitar el Director de la DG y que insistir que no se diminuya de ninguna manera
el apoyo dedicado a futuros investigadores.
3. Que diferencia hizo el programa MECOVI ?
3.1
Consecuencias de un año de silencio
3.1.1
Durante
prácticamente un ano no hubo actividad productiva relacionada con el programa
MECOVI. Todos los entrevistados coinciden
en afirmar que después del fallecimiento inesperado de Víctor Mora, quien estaba en la jefatura de la DGEEC, su
reemplazante así como el primer coordinador del programa no tenían ni la
capacidad técnica ni administrativa para asegurar una gestión efectiva. Por lo
tanto se paralizó el programa y por razones obvias la propia DG estuve al borde
de cesar sus actividades totalmente. A
principios del año 99 fueran nombrados el actual director-general y algunos
meses mas tarde por iniciativa de un nuevo coordinador de programa. Lo que se
puede ver hoy día es esencialmente lo que se pudo hacer entre los tres - los
dos últimos coordenadores y el actual director general.
3.1.2
Según los
entrevistados, en lo que toca la infraestructura de la DGEEC, hace un año y medio,
no estaba en estado capaz de operaciones sostenidas. La situación se resume en
las siguientes afirmaciones:
“...la documentación relativa al proyecto era
inutilizable, almacenada en varias carpetas sin secuencia o estructura
lógica... ...no había plan de
capacitación ni plan para reformar la planta informática...el cableado eléctrico
del edificio tenia que ser reinstalado pero nadie se había dado cuenta de la
necesidad; no había un plan de publicaciones...etc.”
Estas afirmaciones pueden ser comprobadas mediante un
examen del alcance de medidas que fueran tomadas posteriormente.
3.1.3
Fue afirmado por
dos de los entrevistados que los responsables por la oficina local del BID se
dieran cuenta del estado precario del programa, que intentaran convencer las autoridades
que convenía reemplazar el coordinador del programa pero no les resultó. El
hecho de que al final todo se logró solucionar no es suficientemente alentador
para eliminar la inquietud. Queda como pregunta sin respuesta satisfactoria:
que tipo de mecanismo de inspección continua se puede o se debe instalar al
lado de un proyecto estadístico (cuyos resultados no son visibles por un largo
tiempo después de la inversión inicial, cuya calidad es prácticamente invisible
hasta que exista un número suficientemente importante de usuarios) para dar se
cuenta de lo bueno o de lo malo de una determinada base de datos pero también
del avance de las actividades y de la probabilidad de éxito durante la vida del
proyecto
3.2
Entre mediados del 1999 y la situación corriente
3.2.1
Lo que pasó
entre mediados del año pasado y la situación presente es una buena ilustración
de lo que se puede hacer con buena voluntad y dedicación en un periodo
relativamente corto. En la misma forma,
lo que pasó en el periodo previo es una demostración de la rapidez con que se
puede llevar una institución al borde de una parálisis como resultado de una
gestión de poca competencia no corregida a tiempo.
3.2.2
A presente la
situación de MECOVI - y de la DGEEC – es totalmente distinta. A continuación, algunas
de las constataciones hechas directamente o por intermedio de los
entrevistados:
·
La atmósfera en
la DGEEC es buena. Las comunicaciones entre el Director General y sus colaboradores
parecen ser tanto buenas como cordiales.
·
La infraestructura
informática parece funcionar en forma eficaz y existen planes concretos para ampliarla
en el marco del próximo censo de población.
·
Las condiciones
de trabajo – estado del edificio, muebles etc. – parecen ser satisfactorias.
·
Los encuestadores
– mas bien, los miembros de la dirección de encuestas – demostraran orgullo en
su trabajo y sobretodo en la forma de racionalizar sus labores y de demostrar
mayor productividad.
·
La evidencia de
lo que se hizo existe en las bases de datos disponibles a los usuarios y en
publicaciones de las cuales quizá la más notable sea la Divulgación Popular de
los resultados de las encuestas sociales.
3.3
Perspectivas para el próximo año
3.3.1
En cierta forma
la DGEEC está en una encrucijada y algunas de sus perspectivas son
alentadoras. Por ejemplo:
·
Existe una
propuesta para reformar la ley básica de la DGEEC que está obsoleta. Como
consecuencia de dicha propuesta, si fuera aceptada en su forma presente, la DG
se transformaría en un Instituto – Paraguay es el único país entre el grupo
MERCOSUR –ampliado que no tiene un instituto de estadística y únicamente una
dirección general en el seno de un Ministerio[1] .
·
Existe un
estudio y, en breve, existirán planes concretos para obtener la financiación de
un censo de población con varias posibilidades inmediatas y posteriores. En lo
que tocas las primeras, el censo seria una oportunidad para reformar una vez
más la planta informática de la oficina dándole viabilidad por los tres o
cuatro años más próximos. Además,
también seria una oportunidad para capacitar un grupo de técnicos para que la
dependencia de consultores externos disminuya o se termine.
·
Existe la
posibilidad de que se termine el apoyo brindado por el programa MECOVI y que la DG se vea en la obligación de
reposicionar sus recursos para que el impacto de una tal decisión no interrumpa
las labores continuas de la institución;
·
Existe la
posibilidad de que un pequeño apoyo sea brindado a la DG por parte de la Unión Europea
mediante su convenio con los países del MERCOSUR lo que podría significar otro
reajuste de prioridades y de formas de
trabajar, al inicio sin duda, con una cierta dificultad pero mucha
holgura por lo menos en el mediano plazo.
Es obvio que estas posibilidades pueden combinarse
tanto para bien como para menos bien. Lo que si es cierto es que la oficina de
estadística estaría en mejores condiciones
para encarar a estas perspectivas si fuera un Instituto, con un nivel
jerárquico superior a lo que tiene a presente, con autonomía financiera, con la
capacidad reconocida de administrar sus propios recursos sin ambigüedades
frente a las demás instituciones en el Gobierno.
3.4
¿Que dicen los usuarios?
3.4.1
A los usuarios
se les hicieron tres preguntas básicas:
·
¿Utilizan los
datos arrojados por cualquiera de las dos encuestas de hogares manejadas por la
DGEEC para fines importantes en la actividad de su institución?
·
¿Han notado
incoherencias, inconsistencias, contradicciones o otras fallas (oportunidad o
accesibilidad por ejemplo) en las estadísticas que utilizan?
·
¿El hecho de que
los datos sean producidos por la DGEEC (y no por otra institución tal como por
ejemplo por el Banco Central) les quita credibilidad?
3.4.2
A estas
preguntas se les agregó dos otras:
·
¿Cuales son las
principales lagunas en los datos recolectados por la EIH a que el entrevistado
asigna una alta prioridad?