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EL
PROGRAMA MECOVI-PARAGUAY Paraguay, a
través de la DGEEC, fue el primer país que inició sus actividades como beneficiario
del Programa MECOVI. La Cooperación
fue aprobada el 29 de mayo de 1996 y el Convenio fue firmado el 27 de junio del mismo año por
Carlos Facetti, Ministro de Hacienda, y Enrique Iglesias, Presidente del BID,
siendo Testigos de Honor Juan Carlos Wasmosy, Presidente de la República y
Orlando Bareiro, Secretario Ejecutivo de la Secretaria Técnica de
Planificación. Si bien el Programa fue lanzado formalmente en diciembre
de 1996, fue desde agosto de este mismo año que se inician los desembolsos
para su ejecución correspondiente. Desde entonces, y a lo largo de los cinco
años y ocho meses se implementaron todas las actividades previstas en el
Convenio de Cooperación y sus Anexos. La DGEEC puede mostrar hoy los avances
alcanzados en varios aspectos en torno a las encuestas de hogares, pero
también los desafíos que tiene por delante después de haber ejecutado el
Programa. El
contexto El punto de partida del Programa MECOVI en
Paraguay es quizá uno de los aspectos más relevantes para entender el impacto
que tuvo en general en el país, y en la DGEEC en particular, es decir, para
comprender los logros y beneficios obtenidos, y también las insuficiencias y
desaciertos en su implementación. En primer lugar podría señalarse que el Programa
se inició (1996) siete años después de que culminara una de los gobiernos
autoritarios más prolongados en la historia política de la región
(1954-1989), con las secuelas que este hecho pudiera haber tenido no solo
sobre el tipo y calidad de la información que se producía, sino también sobre
la actitud de la población hacia las estadísticas y de las instancias
gubernamentales para su análisis y difusión.
En segundo lugar, si bien desde que se restaura la
democracia en Paraguay se produjeron una
serie de reformas económicas que buscaron liberalizar la economía y
hacer más transparente los mercados, alcanzar el equilibrio de las cuentas internas
y externas y aumentar la vinculación del país con la economía mundial, los
resultados no se mostraron favorables al crecimiento de la producción y a la
generación de empleo. Durante todo el
periodo que estuvo vigente el Programa MECOVI, se experimentó en el país el
periodo de recesión más prolongado desde mediados del siglo pasado. Los seis
años consecutivos de reducción del PIB por persona (de 1996-2001) supera al
periodo de cinco años de depresión de 1981-1986, e iguala en magnitud la
caída de la producción. El nivel
actual del producto por persona es similar al que se tenía a finales de los
setenta (hace 22 años).
En tercer lugar, la oficina ejecutora del Programa
en Paraguay, la DGEEC, es una instancia relativamente pequeña en cuanto a
funciones y al número de personas que trabajan en ella, y no tiene el rango
de instituto nacional de estadística.
No realiza las cuentas nacionales, ni mide el incremento de los
precios, como lo hacen buena parte de las oficinas de estadística de la
región, y tiene solo alrededor de 80 funcionarios y profesionales. Con este perfil, los beneficios de la
ejecución de cualquier proyecto, de pequeña o gran envergadura, tiende a
impermeabilizarse en todos los departamentos y áreas de la institución,
permitiendo que los objetivos del proyecto se conviertan en parte esencial de
los de la organización. Más adelante
se muestra que desde el punto de vista presupuestal, dadas estas
características de la DGEEC, también el Programa tendió a ser muy relevante
(en promedio fue equivalente a la tercera parte del presupuesto de la
institución entre 1997 y 2001). En cuarto lugar, antes de que se implementara el
Programa en Paraguay, la DGEEC contaba con una trayectoria importante en la
ejecución de encuestas de hogares.
Anualmente, y de manera ininterrumpida, realizó desde 1983 este tipo
de actividades, aunque esta solo haya tenido una cobertura geográfica
concentrada al Área Metropolitana de Asunción y una cobertura temática que
giró solo alrededor del tema del empleo. Los avances logrados Como consecuencia de la implementación del
Programa MECOVI en Paraguay fueron varios los avances logrados en todas las fases que se
relacionan con el diseño, implementación, análisis y difusión de resultados
de las encuestas de hogares. 1. En el
planeamiento y diseño Marco
conceptual y metodológico Entre
1983 y 1994 las Encuestas de Hogares se implementaron con el propósito de
obtener información para conocer la situación del mercado laboral del país, con
las mismas definiciones, conceptos y categorías de análisis en los doce años
transcurridos. Se concebía al empleo
como “el componente principal de la estructura económica y social de la
población” y se partía del supuesto de que lo que sucedía respecto a este
tema en el Área Metropolitana de Asunción (cuya población representa a casi
la tercera parte de la población total) podría, de alguna manera, aproximarse
o mostrarse el comportamiento a nivel nacional. En
1995, con la asistencia técnica del Banco Mundial, y como parte de las
actividades previas a la implementación del Programa MECOVI, se replantearon
los alcances de las encuestas, fundamentalmente en lo que concierne a los
aspectos conceptuales y operativos de la medición del empleo y las coberturas
temáticas y geográficas. Desde
entonces los módulos complementarios se fueron perfilando como fundamentales
para el análisis general de las condiciones de vida de la población (educación,
vivienda, migración, demografía). Con
la Encuesta de 1996, y ya con el apoyo técnico y financiero del Programa MECOVI,
los cambios fueron substanciales en los aspectos conceptuales y metodológicos,
y por tanto en los demás aspectos relacionados con el diseño de las encuestas
(cuestionarios, manuales, sistemas de computo, muestreo). Desde entonces la información de estas
encuestas prácticamente se convierte en la fuente de datos más importante
para el análisis y el estudio de los niveles de vida de la población paraguaya,
así como para el diseño y evaluación de las políticas sociales del país. El
“empleo” solo será parte de un conjunto más amplio de los temas abordados en
las encuestas. La pobreza, la
desigualdad y en general los diferentes aspectos relacionados con el análisis
de las condiciones de vida de la población, sus indicadores, características
y determinantes, pasan a ser los temas ejes de las encuestas y, por tanto,
los que definen el diseño de las mismas. La
introducción de módulos nuevos (participación ciudadana, seguridad-violencia,
situaciones adversas, consumo de drogas, empleo infantil), con no más de 8 preguntas
y cambiantes en cada trimestre o cuatrimestre, en el marco de la ejecución de
la última encuesta de hogares (Encuesta Integrada de Hogares 2000-2001), respondería
fundamentalmente a la utilización de un marco conceptual más amplio para la
medición y análisis de las condiciones de vida de la población, yendo más
allá de lo que podría ser la comparación del ingreso o el consumo con el
umbral de pobreza. Diseño y
elaboración de cuestionarios y documentación básica La
modificación de objetivos, conceptos y categorías de análisis en las
encuestas de hogares a lo largo de los últimos años implicó también
modificaciones en la forma de diseñar y construir los cuestionarios y la documentación
complementaria (diccionarios, manuales, resumen de principales resultados).
Puede distinguirse tres etapas en este proceso. En la primera se producen las
modificaciones sustanciales debido a que implica el paso de una encuesta de
empleo a una de condiciones de vida.
La asistencia técnica internacional, los consultores nacionales
especialistas en temas específicos y los funcionarios de la DGEEC, discuten y
plantean el contenido de un Cuestionario que responda a los nuevos propósitos
de análisis. En una segunda etapa se
agregan al Cuestionario los resultados de los estudios específicos sobre el
contenido de los nuevos módulos (identificación de aspectos más relevantes y
forma más adecuada de hacer las preguntas). Finalmente, en una tercera etapa
se recogen las opiniones y sugerencias de las principales instituciones
públicas, privadas y representaciones nacionales de los organismos
internacionales. El
contenido actual de los dos tipos de encuestas de hogares que ejecuta la
DGEEC (Encuesta Permanente de Hogares, EPH, y Encuesta Integrada de Hogares,
EIH, la primera de frecuencia anual y la segunda de frecuencia trianual)
fundamentalmente responde a los análisis, estudios y discusiones que se
produjeron en las dos primeras etapas.
La cobertura temática que hoy tienen no es, entonces, una consecuencia
de haber aceptado la demanda de cada sector o institución debido a que los
aportes y sugerencias en la tercera etapa de elaboración de los cuestionarios
siempre fueron mínimas, quizá porque de por sí contenían ya suficientes temas
o porque las demandas externas fueron reducidas. Una
cuarta etapa en la forma de diseñar y construir los cuestionarios y la documentación
complementaria, aun no implementada formalmente, consistiría en tomar en
consideración las sugerencias de los investigadores que fueron contratados en
el marco del Fondo de Estudios del Programa, a quienes se les solicitó de
manera expresa analizarán las falencias de las preguntas y módulos utilizados
como parte de sus conclusiones y recomendaciones. El
Gráfico sobre la cobertura temática de las encuestas de hogares ejecutadas
por la DGEEC desde 1983 muestra cómo ha ido evolucionado el contenido de las
mismas. Al parecer la EIH 2000-2001
tendría un tamaño substancialmente mayor a las anteriores, sin embargo, si se
consideras que los módulos nuevos no tuvieron más de 8 preguntas y se
alternaron en cada trimestre o cuatrimestre, su tamaño no sería muy diferente
al de la EIH anterior. Respecto a las EPH podría decirse que, como
consecuencia de los cambios ocurridos en los últimos años, el contenido de
temas correspondiente a 1999 (con excepción del módulo de turismo) será el
que se aplicará en las sucesivas encuestas de este tipo. Más adelante se
muestra que la medición del ingreso familiar y, por tanto, el estudio de su
distribución y de la pobreza es lo que en particular la hace diferente a las
EPH de años anteriores.
Finalmente,
en esta parte puede destacarse que la documentación de las Encuestas de
Hogares es actualmente elaborada por los propios funcionarios y técnicos del
Departamento de Encuestas e Informática que participan de manera directa en
las diferentes etapas de ejecución de las mismas, siendo parte importante del
contenido de dicha documentación la sistematización de la información
acumulada de experiencias, soluciones a los problemas, acuerdos, y demás
detalles de los años previos. Se ha previsto poner a disposición de los
usuarios en el sitio web de la DGEEC la siguiente documentación de las
últimas tres encuestas de hogares, como una de las actividades a ejecutarse
después de culminado el Programa: cuestionarios; diccionarios; manuales de
encuestador, supervisor, codificación y digitación; diseño muestral; informe
del trabajo de campo; estimación de variables agregadas y principales
resultados, y la recuperación digital de parte de la documentación correspondiente
al resto de encuestas. Diseño de
sistemas de cómputo El
diseño de los sistemas de cómputo para el registro, validación de datos e
identificación de inconsistencias y métodos para corregirlas, al igual que el
control de calidad de la información, sufre cambios substanciales a partir de
la ejecución de la encuesta de 1997/98, apoyada técnica y financieramente con
recursos del Programa, debido a que se pasa de una estrategia de ejecución
del trabajo de campo centralizada a una descentralizada. Con
la estrategia centralizada los sistemas de cómputo se estructuraron casi de
manera independiente del control del trabajo de campo. La entrada de datos se hacía en la oficina
central después de que el recojo de información en campo prácticamente
concluía y la validación e identificación de inconsistencias se realizaba en
una etapa posterior a la carga de datos. Con la estrategia descentralizada
los sistemas de cómputo se construyen teniendo en consideración que la
entrada de datos, validación e identificación de inconsistencias pudiera
hacerse en paralelo a la toma de información en campo. El detalle de esta actividad se describe en
la sección referida al control de calidad de la información. Diseño
estadístico En
todos los casos, de 1983 a 2001, el tipo de muestreo de las Encuestas de Hogares
fue bietápico, probabilístico y estratificado. En la primera etapa se seleccionaron los
segmentos (áreas de empadronamiento o UPM) en forma sistemática, con arranque
aleatorio y con probabilidad proporcional al tamaño de las viviendas ocupadas
según el marco disponible, y en la segunda se seleccionó un número fijo o
promedio de viviendas de cada segmento con igual probabilidad. La
definición de los estratos fueron cambiando con el paso del tiempo: (a) hasta
1993 fueron Asunción y el resto del Área Metropolitana, (b) en 1994 Asunción,
Central, Ciudades Fronterizas y Resto Urbano, (c) en 1995, 1997/98 y 1999 Asunción,
Central Urbano, Central Rural, Resto Urbano y Resto Rural, (d) en 1996
Asunción, Central Urbano, Resto Urbano, y (e) en 2000-2001 fueron 53
estratos, resultado de la combinación de departamentos, áreas urbanas-rurales
y zonas socioeconómicas. Los
departamentos Alto Paraguay y Boquerón siempre quedaron fuera del marco, por
su escasa población (menos del 2% nacional), gran extensión y dispersión de
la población, difícil acceso y altos costos de campo. El
tamaño de la muestra hasta 1994 se determinó utilizando el modelo denominado
“Funciones de pérdida” los cuales tuvieron componentes de probabilidad, error
y costos. Entre 1995 y 1999 el tamaño se determinó considerando las
recomendaciones que hizo el consultor E. Berumen en 1995: no menos de 520
UPM´s para desagregar estimaciones independientes para los departamentos de
San Pedro, Caaguazú, Itapúa, y Alto Paraná, además de Asunción y Central,
seleccionando un número fijo de 10 viviendas en cada UPM muestreada. En 2000-2001 el tamaño se determinó
utilizando una función que tuvo componentes de probabilidad, error y costos,
alcanzando 896 UPM´s, cada una con 10 viviendas, para desagregar estimaciones
independientes para todos los departamentos (con excepción de Boquerón y Alto
Paraguay). En todos los casos el
margen de error relativo previsto para la estimación de la variable ejemplar
en cada ámbito geográfico representativo fue 5%. El
Cuadro adjunto muestra el tamaño efectivo de hogares entrevistados en el
marco de cada una de las encuestas de hogares ejecutadas por la DGEEC. El
marco para la selección de las muestras estuvo constituido por los segmentos (áreas
de empadronamiento o UPM) conformados a partir de los resultados del último
Censo Nacional de Población y Viviendas (1982 y 1992). Significa que la actualización de viviendas
solo se hizo en los segmentos seleccionados en el marco de cada una de las
Encuestas de Hogares ejecutadas. En
general, sobre el “Diseño estadístico” puede señalarse que es quizá uno de
los aspectos de la ejecución de las Encuestas de Hogares que menos autonomía
técnica tuvo la DGEEC a lo largo de la implementación del Programa MECOVI
debido a que siempre se dependió del trabajo de un consultor externo. Las acciones que podrían implementarse para
hacer frente a esta situación son descritas en la sección sobre las
prospectivas del Programa en Paraguay.
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